城市推进基层治理法治化调研报告

通过近阶段课程学习，结合前期工作调研，对我所在城市推进基层治理法治化情况进行研究，形成报告如下：

一、推进基层治理法治化是实现依法治市的基础

推进基层治理法治化，是依法治国方略在基层的具体体现。对安徽阜阳而言，要想实现依法治市的战略目标就必须推进基层治理法治化，打牢基层这个基础。

（一）推进基层治理法治化是保障基层改革发展的现实需要。法治是保障基层改革发展和市场经济健康有序运转的重要条件，基层各项改革越深入，经济越发达，就越需要法治。基层治理法治化是解决目前基层改革发展稳定问题的总开关，是破解基层发展大事、难事、急事的总钥匙。只有充分发挥法治对基层改革发展的保航作用，运用法治思维和法治方式来协调各方关系，化解社会矛盾，才能正确处理基层改革发展稳定的关系。近年来，我市各级各部门注重对基层改革发展中可能出现的矛盾进行排查，依法进行处置，完善了“资源在基层整合、队伍在基层组建、处置在基层开展、矛盾在基层化解”的基层维稳应急处置机制，有力地保障了基层改革发展的顺利进行。

（二）推进基层治理法治化是基层民主法治建设的必然要求。随着基层民主建设不断深入，以法律规则为治理原则的法治化取向必将成为基层治理的基本遵循。以村（居）民自治为核心的基层民主制度确立和完善的过程，也是基层治理法治化趋势不断明朗和凸显的过程。**年和1998年，国家分别颁布和修订《居民委员会自治法》和《村民委员会自治法》，从国家立法层面明确了基层治理的基本原则。我市也出台了一系列政策性文件，对村级换届选举和村级事务管理进行规范。多年来，无论是基层民主选举，还是基层民主管理，都没有出现大规模的上访事件。在基层民主管理方面，开展“阳光村务”工程，实施“四议两公开”工作法，普遍成立村务监督委员会，村级民主管理逐步规范化、制度化。

（三）推进基层治理法治化是实现治理体系和治理能力现代化的基础环节。要推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系和治理能力现代化的核心标志在于法治化，法治化建设的一个重要层次体现在基层。没有基层治理法治化，国家治理法治化就没有落脚点、没有根。因此，基层治理是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的基础环节。基层法治建设水平的高度，直接影响着国家治理体系和国家治理能力现代化，影响着依法治国的进程。近年来，我市通过推进基层依法治理、加强基层综治维稳和矛盾纠纷调处、发挥社会组织作用等实践，基层治理体系不断完善，基层治理能力持续提高，基层治理法治化水平得到稳步提升，为推动治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。

（四）推进基层治理法治化是维护人民群众合法权益的有力保障。随着经济社会的快速发展，人民群众的民主意识和参与意识不断增强，越来越关注日常生活中的法治问题和社会各领域的公平正义。人民群众的合法权益能否受到公平对待、合法权益能否得到有效保护，直接取决于基层治理法治化程度。新形势下的基层治理，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为基层治理法治化的重要目标，把人民满意作为检验基层治理法治化成效的标准，不断完善对维护人民群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。

二、当前推进基层治理法治化的现状和存在问题

（一）基层干部群众法治意识不强。调研发现，基层干部群众的法治意识还比较淡薄，基层学法、用法、守法的氛围不浓，依法办事和化解社会矛盾纠纷的能力还不强。究其原因，一是思想认识存在偏差。部分领导干部对法治建设的认识不足，重视不够，没有把依法治理工作摆上应有位置。一些基层干部人治思维依然很严重，用法律思考问题、解决问题的能力尚需进一步提高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平不高，运用法律手段管理社会事务的水平和能力还有待加强。基层群众运用法律手段维护自身合法权益的意识还比较淡薄，甚至一些群众信访不信法，认为上访比用法律解决来得快，遇到问题还是习惯于求助信访、公安等部门，公共法律服务资源不能有效利用。二是法治宣传效果不理想。虽然普法活动已经开展多年，但是普法的针对性和实效性不强，法治宣传的形式还不丰富，“谁执法谁普法”制度落实也不到位，导致普法效果不是很理想。和人民群众切身利益相关的土地使用、房屋拆迁、计划生育、教育医疗等方面的法律知识的宣传有待强化。

（二）基层法治力量依然薄弱。调研发现，我市公检法力量和行政执法力量相对不足。一些乡镇（街道）综治维稳机构不健全，工作人员多为兼职，无专门编制。全市公安干警编制仅占辖区人口总数的万分之四左右，远低于全国和全省平均水平，个别县市区甚至不足万分之三，基层警力更为不足。县级政府法制机构大多数只有2-3人，有的还是兼职，乡镇一级尚未设立政府法制机构，难以适应履职需求；一些政府部门法制机构不健全、无专兼职法制工作人员，影响依法行政水平提升。基层法庭普遍存在“案多人少”现象，一线法官人数较少，且法官年龄结构老化，绝大多数集中在35—55岁年龄段。村（社区）调委会等组织工作人员力量薄弱，年龄老化，作用发挥不够。

（三）基层法治机制不够健全。一是基层矛盾纠纷依法调处机制有待完善。大多数“老、大、难”纠纷和缠访闹访案件正是由于缺乏应有的矛盾纠纷调处机制或矛盾纠纷调处机制不健全而形成的。有的单位、乡镇在处理纠纷信访问题上只停留在表面上，停留在稳控上，没有从根本上依法解决问题。基层公共法律服务体系和保障体系不健全，群众依法表达自身利益诉求和维护自身合法权益机制尚未真正建立起来。二是基层法治监督机制尚未形成。调研发现，基层政府依法行政工作的监督机制不健全，缺乏责任追究的法律规定，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正。执法监督上存在“同级监督太软，上级监督太远”现象，行政机关内部的自我监督效果有限，导致许多失职、违法违规行为不能及时得到纠正和处理。

三、对策建议

推进基层治理法治化是一项系统工程，应结合地方自身实际，统筹谋划，全面布局。进一步调动各方力量，共同推进工作，合力促进依法治市目标的实现。

（一）加大宣传力度，实现基层法治文化建设常态化

1.健全法治宣传机制。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。突出法治宣传重点对象，紧密结合党委、政府中心工作和部门实际，大力宣传与人民群众生产生活、经济社会发展软环境建设、招商引资等密切相关的法律法规。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣传教育。完善基层干部学法用法制度，把法律法规相关的课程纳入各级党校培训计划，紧紧围绕基层工作实际来谋划和开展普法工作，充实和完善法治教育培训内容，特别是要丰富与基层工作密切相关的法规制度，完善诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、教育医疗、环境保护等难点热点问题的法律知识。

2.创新法治宣传形式。 ……此处隐藏6006个字……不清、职能交叉，遇事推诿扯皮的现象仍然存在；执法程序不到位，执法过程中怕麻烦、图省事、走捷径的现象时有发生。近年来我县在社会治理方面积极探索，形成了许多好的经验和创新，但都缺乏系统化、规范化，没有形成一整套完善的社会治理模式和行之有效的制度，这样的运行机制，很容易因领导人的调整而变化，这种现象在县级以下基层表现的尤为明显。

3、基层法治力量薄弱

我县公、检、法、司力量和行政执法人员严重不足且流失较大。在职的很多工作人员身兼数职，工作量大。据统计，近两年，公、检、法、司流出人员达18人，加上离退休的10人，共计28人，执法力量十分薄弱。相对于县城，我县镇域面积更广，人口居住更散，工作任务更重，执法基础更薄弱，招人留人更难。据了解，全县乡镇司法所共19个编制中，仅2015年——2016年2年时间就流动了22人次。人员流动性大，拥有执法资格人员较少，执法岗位不固定，业务不熟悉，执法不规范，造成群众需要的法律服务，法律咨询，难以开展，法律顾问制度难以落实。如唐藏镇30名镇机关工作人员中，仅有2名拥有执法资格。按照扩权强镇改革的要求，我县下放镇行政执法权35项，但由于基层法治力量太过薄弱，造成了“扩权易、执法难”的窘迫局面，有法不能执的现象比较明显。

4、信访不信法的意识依然存在

我县群众民主意识和法律意识不断增强的同时，要求切实维护自身合法权益的意识也不断增强。由于部分群众对法律知识不能全面学习理解，或者说选择性的学习理解、甚至曲解，加之信访本身所具有的成本低、周期短、见效快等特点，使得个别群众因利益驱使反复缠访、闹访，进京赴省越级访的现象时有发生。2016年全县信访案件共1618件人次，尽管较2015年下降了0.6%，但也给县上正常工作造成很大影响。

三、对我县基层治理法治化工作的意见建议

1、加大普法力度，培育基层法治文化

推进基层治理法治化，必须在全社会树立“法治信仰”。一要尊重法治权威，坚守公平正义。确立以法治为基础的生活方式，充分认识到法律不仅是全民必须遵守的行为规范，而且是维护公民权利的有力武器，从而增强学法、遵法、守法、用法意识。二要弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体公民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。三要坚持把全民普法和守法作为基层法治建设长期性、基础性的工作。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，推动全社会树立法治意识。四要健全“七五”普法机制。推行“谁执法、谁普法”责任制，加大普法考核力度，形成牵头部门负责，各部门协同参与的普法格局。五要创新法治宣传形式。建立“以案释法”制度，由法官，律师结合身边的人，讲身边的事，教育引导周围一片人，充分利用新型媒体，采用群众喜闻乐见的方式教育群众，提高普法的针对性，如加大新型犯罪、农村留守老人、儿童等相关法律法规的宣传，提高“七五”普法效果和质量，提高全民的法治素养。六要深入开展多层次多形式法治创建活动。推进基层多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。

2、推进依法行政，建设法治政府

基层政府必须加快建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。一是创造良好的法治环境。大力实施政府权力清单、负面清单、责任清单制度，理顺政府与企业、市场、社会、公民的关系，做到有所为，有所不为，切实管好并用好政府这只“有形之手”，进而放活市场这只“无形之手”，完善社会这只“自治之手”。二是创建决策制度，提高依法决策水平。建立重大事项集体决策制度、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。通过制度建设进一步遏制领导干部一言堂，同时也让腐败没有生存的土壤。 三是强化监督。构建政府内部监督、司法监督、人民监督于一体的监督体制，在坚持批评与自我批评的同时，引入司法监督，对于不作为、乱作为、违法作为的行为坚决予以查处，形成法制震慑力。四是加强政务公开，提高工作透明度。要进一步完善政府信息公开制度，加大信息公开力度，凡符合政务公开的信息，都要及时主动公开。五是推进信访工作法治化。将信访工作纳入法治化轨道，构建通畅、有序、高效的基层信访工作体制，大力推行依法治访、阳光信访、逐级走访、访诉分离，主动运用法治方式处理信访矛盾纠纷，正确引导群众利用诉讼、仲裁、调解、行政复议等合法渠道解决问题，努力增强信访工作的规范性和公信力。

3、夯实基础根基，提高镇级政府社会治理能力

镇级政府是我国最基层的一级政权组织，是社会治理的基础，“基础不牢地动山摇”。一要进一步强化镇级政府统筹一方，治理一方的能力。镇级政府承担着社会治理的方方面面工作，不能单纯地把其看作一级执行机构，要适当增加其政法编制，增加法治工作人员，保持执法队伍相对稳定。要加强培训，提高法治工作水平和能力。二要持续搞好扩权强镇改革，强化镇级政府权力。乡镇能统筹、能组织、能协调的一律下放到乡镇，最大限度的提高镇级政府社会治理能力。县级集中力量解决影响大局的重点问题。三要把“236”矛盾纠纷化解机制向镇级延伸。在镇级建立以党委领导、综治维稳中心为基础的镇、村矛盾纠纷多元化解体制，赋予镇党委协调、统筹公安、司法、综治的权力，县级相关部门要加大对镇村的支持服务力度，使这一机制在基层生根，结成硕果。四要建立基层法律服务体系。县司法局要积极探索建立镇村法律服务体系，及时为群众提供法治宣传和法律咨询，加强基层法律服务队伍建设，更好地为群众提供法律服务。五要加大执法办证力度。县政府法制办要加大对执法人员的培养，每年举办1--2期培训班，为合格的人员办理执法证，提高镇级执法能力。

4、加强农民教育，提高基层自治水平

增强村民的参与意识和参与水平，是农村民主自治的软环境。一是要以教育为抓手，大力开展农民（居民）教育。引导群众积极参与社会管理，通过参与公共事务、民主决策、民主监督等环节工作，不断提高基层自治的能力与水平。推广坪坎镇开展农民教育的经验，在引导与磨合中，强化村民的参与意识和参与水平。二是要丰富教育内容。农民教育要根据农村人口现状，除开展技术、法律知识培训，更要依据群众的兴趣和愿望丰富内容，要与“四议二公开”相结合；与正在开展的中心工作相结合；与村要开展的重点工程项目建设决策相结合。让群众认识到，自己不但是知情者，更是决策者、执行者、监督者，从而激发参加农民教育的热情。三是完善村务公开制度，规范村务公开程序。进一步健全村务公开、民主管理的领导体制和工作机制，指导帮助村委会完善村民自治章程、村规民约以及有关规章、制度，支持村民监督委员会依法履行监督职责。在村务公开中要切实把群众最关心、与群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点，对公开事项、公开时间、公开地点、受理意见、审核办法等作出具体规定，做到“一事一议”，同时要进一步健全并落实村务公开民主管理的实施细则，以保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权，使群众监督由村务活动结果的监督延伸至村务决策及其整个执行过程的监督。